推进城市群都市圈交通运输一体化 培育高质量发展重要增长极
李可 孙相军
中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》(简称《纲要》),明确提出推进城市群、都市圈交通运输一体化发展,并提出到2035年基本实现城市群内部2小时交通圈、打造都市圈1小时“门到门”通勤圈的发展目标。贯彻落实《纲要》,须准确把握城市群、都市圈交通发展的阶段性特征,以“一体化”为重点加快完善区域综合交通运输体系,强化交通运输对新型城镇化的战略支撑,推动经济高质量发展。
一、城市群都市圈交通发展特征
随着我国城市化进程的快速推进,城市群都市圈已成为引领我国经济发展的重要增长极。据统计,我国城市群地区国土面积仅占全国的30%左右,常住人口和GDP分别约占全国的70%、90%,城市群人口密度为其他区域人口密度的6倍多,产生的客、货运量超过全国总量的70%。
当前,我国主要城市群已初步形成以高速铁路、高速公路为骨干,以城际铁路、干线铁路、普通国省道等为补充的城际综合运输通道。其中,京津冀、长三角、粤港澳等城市群已基本建成多方式、多层次、多线路的城际骨干综合运输通道,如京津、沪宁、广深等,部分城际铁路开始提供公交化服务。其他城市群都市圈城际骨干通道主要依托高速公路、高速铁路或既有干线铁路,城际铁路仍处于起步建设或规划阶段。我国大多数城市群城际交通流空间分布不均衡,主要交通轴线上往往交通量非常密集,单中心城市群的交通流呈核心辐射特征,多中心城市群的交通流则主要分布在中心城市之间形成的综合运输通道上。
城市群作为经济发展水平较高、产业联系紧密的城市集合体,人员、资金、技术、信息等交流频繁,客货运输需求总量较大,运输需求质量要求不断提高。随着城市群都市圈快速客运系统的发展,城际通勤需求快速增长,传统城市内部通勤交通流不断扩展到都市圈区域,通勤流与商务流、探亲流、旅游流相结合形成城际间庞大的客运需求,人员流动呈周期性、高频率的特点,旅客对安全性、舒适性、人性化、速度和服务质量等方面提出了更高的要求。城市群都市圈货运需求集中于上下游产业链之间的原材料和半成品运输、产品流通,货物流动呈小批量、多批次、轻质化、高价值等特点,实行实时生产管理和“零库存”的现代生产制造业要求加快建立及时、准确的物流系统。
二、推进城市群都市圈交通运输一体化对策建议
长期以来,受交通建设资金、管理体制机制、发展理念等因素影响,我国城市群综合交通运输体系发展仍存在着通道资源集约利用水平不高、综合交通枢纽衔接协同不足、城际交通结构不合理、技术标准与建设时序不协调以及统筹协调机制不健全等突出问题,与建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国要求相比仍存在较大差距。结合《纲要》提出的关于城市群都市圈交通发展的目标与重点任务,提出我国未来城市群都市圈交通发展的对策建议。
一是强化城市群综合交通规划在国土空间规划体系中的先导地位。城市群的交通模式直接关系着土地资源对空间活动的承载能力,是确定相关资源配置的重要影响因素。在空间规划体系中,应将综合交通规划作为一项引导性前置专项规划嵌入其中。强化城市群骨干交通网络布局与国土空间布局的协同,将城市群交通网络布局作为国土空间优化和产业发展功能布局的重要依据。
二是推动交通基础设施跨区域跨方式深度融合。推动综合运输通道一体化规划建设,在合理利用现有通道内要素资源的前提下,进一步优化通道总体布局,合理配置通道运输方式,推动技术标准衔接协同。促进通道资源的优化利用,推进跨江通道、公铁复合通道体系规划,统筹考虑过境通道与城市群交通网络的规划布局。强化综合交通运输枢纽一体协同,统筹城市群内港口、机场等大型门户枢纽的规划布局,建立各类枢纽的分工协作机制,促进城市群各类型、各层次枢纽的协调联动,实现资源共建共享。
三是以交通促进城市群空间结构与产业融合发展。统筹协调交通、产业、土地、空间等资源要素,加强多层次、多模式城市群城际交通网络与城市群空间结构优化及产业布局调整的协同,促进交通、产业和土地的高度匹配,实现产业组织和空间组织的效率提升。依托城市群城际运输通道有效聚集要素资源,带动沿线产业一体化布局、城镇空间一体化开发,加速新型廊道经济发展。以客运枢纽带动人口、城市空间集聚,以货运枢纽支撑产业空间布局,提高土地利用效率,实现劳动力、资本和技术在城市群都市圈空间上的高度集中,为以创新为导向的生产性服务业发展提供空间条件。
四是加快推进信息互联互通及新技术创新应用。围绕信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个“新基建”主要方向,在城市群都市圈交通基础设施建设规划和实施中先行先试部署新型交通基础设施。加速交通基础设施数字化改造,布局建设新一代交通通信网。积极推进铁路、公路、水运、民航等对外运输方式及城市内地铁、公交等客运系统的联程联网系统建设,推进多种运输方式之间的往返、联程、异地等各类客票业务,在城市群都市圈率先实现旅客运输“一个时刻表、一次付票款、一张旅行票”。充分利用大城市、特大城市地下综合管廊,探索构建“管廊+地铁”的城市地下货运体系。
五是探索建立城市群交通运输一体化协调机制。组织编制或优化重点城市群交通运输一体化规划,跨省市城市群建议由交通运输部协调相关省、市交通运输行业主管部门共同组织开展城市群交通运输系统规划,其它城市群应由所在省交通运输行业主管部门主导,协调相关地市开展城市群交通运输系统规划。推动体制机制创新,探索建立城市群交通治理机构,提升综合交通治理机构在省域范围内各类相关规划编制、综合交通治理相关决策中的“话语权”,主导跨区域交通一体化重大决策中的决议规则的制定。
(本文发表于2021年4月6日中国交通报)