统筹发展与安全 加快联网补网强链

——加强沿海和内河港口航道规划建设的思考

袁子文

中央财经委员会第十一次会议提出，我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，要加强沿海和内河港口航道规划建设，优化提升全国水运设施网络。近年来，我国沿海和内河港口航道在保障国家安全、促进国内国际双循环中发挥了重要作用，但仍存在设施能力短板、服务功能不强等问题，且规划建设面临的环评、用地用海、资金等要素保障问题日益突出，2021年以来投资增速全面下滑，急需相关部门加强沟通、同向发力，在世纪疫情影响下为服务国家战略、稳住我国经济增长基本盘作出积极贡献。

具备进一步提升能力的坚实基础

改革开放以来，历经国家“三主一支持”、全国沿海港口布局规划、全国内河航道与港口布局规划、加快内河水运发展指导意见、加快建设交通强国等多轮战略规划驱动，我国水运已与全球互联互通，基本形成以南北海运、长江干线、西江航运干线、京杭运河为大通道，主要港口为枢纽的基础设施发展格局，在服务国家经济发展和对外开放中发挥了重要作用，水运大国地位逐步确立。其中，沿海港口与航道基础设施总体已适度超前，内河港口与航道基础设施处于补短板的攻坚关键阶段，尚有约1万公里国家高等级航道还未达标。

与国家发展和安全保障需要相比，沿海和内河港口航道还存在多方面问题：一是基础设施网络衔接有待优化，运输方式之间的互联互通水平需提升；二是国际枢纽海港竞争力和辐射作用有待提升，现代航运服务功能不强，保障国家供应链安全的作用有待加强；三是长江、西江等干线航道存在瓶颈制约，内河水运绿色、经济的优势和潜力尚未充分发挥；四是资源集约节约高效利用和绿色发展亟待加强。 

加快提升极端情况风险应对能力 

中央财经委员会第十一次会议提出，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，加强沿海和内河港口航道规划建设，优化提升全国水运设施网络，为我国水运规划建设提出了新要求。 

一要适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的水运基础设施。港口承担了全国90%的外贸物资运输，包括90%的外贸进口原油、98%的外贸进口铁矿石、98%的外贸进口粮食等，并引领了石化、钢铁等一批产业临港布局发展。但近年来，我国获取重要战略物资所面临的国际环境日趋复杂，极端情况下面临被封锁、断供风险，特别是原油、矿石、粮食等外采度高的战略物资供应极易受制于人。同时，我国对相关物资定价话语权低，国际市场常常出现“买什么、什么就贵”的“中国溢价”情形。新形势变化要求优化以港口为枢纽的重要物资装卸、储备、分拨、贸易等产业链、供应链体系，加快提升极端情况风险应对能力。 

二要加强综合交通枢纽及集疏运体系建设。我国港口总吞吐量和集装箱吞吐量均位居世界第一，但港口集疏运体系建设则较为滞后。其中，集装箱海铁联运量占港口集疏运比例仅为3%左右，远低于发达国家8%至35%的水平，上海港、宁波舟山港等集装箱干线港的内河疏港航道尚未完全打通。港口规划应在新阶段统筹考虑港口岸线资源、后方土地资源和综合运输通道资源，尽快完善集疏运体系。 

三要加强基础设施用地用海等支撑保障。我国进入高质量发展阶段，更加注重发展质量和效益，“三区三线”划定以及严格的围填海政策都对港口航道规划建设提出了新的更高要求。水运行业应主动落实相关政策，贯彻资源节约理念，与相关部委找到政策同向发力点，共同落实中央提出的加强基础设施要素保障要求。 

建设世界一流强港 

以习近平总书记关于全面加强基础设施建设的重要指示精神为总遵循，统筹发展和安全两件大事，按照“联网、补网、强链”总体要求，以提升港口航道基础设施网络效益为主线，可以重点开展以下几方面工作： 

（一）聚焦联网，推动水运设施更好地融入综合运输网络。 

积极推进海铁联运连通。以沿海主要港口集疏运“公转铁”为主攻方向，实施后方通道扩能改造工程，打通进出港铁路“最后一公里”，加强铁路与海运规则、标准等衔接，推进铁路与海运数据共享互用，加快构建一体化、网络化、标准化、信息化的海铁联运系统。在港口规划编制中积极做好发展空间预留、用地功能划定、开发时序协调等工作，加强集疏运通道资源的综合利用与有效保护。 

加大力度实施中小码头升级改造。及时开展深水岸线标准调整之后的港口岸线管理和岸线利用情况评估。研究提出老旧码头升级改造搬迁实施方案，向存量要效益、要资源，减少新增围填海需求，并积极争取国家财政资金支持。同时，推动老港区逐步构建与城市交通适度分离的港口集疏运系统。 

（二）聚焦补网，加强待达标国家高等级航道规划建设。 

加强国家高等级航道干支衔接。按照“上下游建设时序协同、标准协同”的原则，集中力量优先打通岷江、嘉陵江、乌江、汉江、湘江、赣江等长江支流国家高等级航道，充分发挥干支联动效益。加快上海港洋山和外高桥、宁波舟山港北仑等重点集装箱港区内河疏港航道项目前期工作和建设，实现同长三角高等级航道网的连通，充分发挥海河联运效益。 

积极推进关键枢纽节点建设。加快推进三峡枢纽水运新通道、红水河龙滩枢纽、沅水鱼潭枢纽、嘉陵江井口枢纽等重点“卡脖子”枢纽工程建设。在各级航道规划中充分考虑远期发展需求，对国家高等级航道上的枢纽船闸预留复线、多线船闸位置，做好空间预留。 

（三）聚焦强链，充分发挥港口枢纽在物流供应链体系中的重要作用。 

谋划推进资源和经济安全保障枢纽工程。以提升产业链、供应链安全保障水平和韧性为导向，探索南方以宁波舟山港为主，北方以青岛董家口为主、日照岚山和烟台西港区为辅的石油中转贸易储备中心，加强储罐、堆场等储存能力，拓展物流、贸易等功能；研究在宁波舟山港先行建设基础上，探索在环渤海等港口群打造若干矿石中转储运基地，提高重要矿石的调节和供应能力；考虑我国“北粮南运”“外粮内运”的特点，重点推进主要沿海港口粮食铁路专用线扩能改造、中转仓容建设和接卸能力提升，加强港口枢纽粮食接卸分拨保障能力。 

指导国际枢纽海港建设世界一流强港。按照建设世界一流港口标准和国家综合立体交通网规划的要求，重点拓展国际航线和物流服务网络，提高国际连通度和枢纽度；强化国际航运和口岸服务功能，打造对外开放和政策创新高地；推进与其他运输方式及物流场站等统一规划、协同管理，做好内陆港体系规划建设，提升港口多式联运效率与综合服务水平。具备条件的，应积极谋划新时期面向全球、符合国家区域战略要求的国际枢纽海港发展规划。 

保障措施建议 

加强重大工程要素保障。建议交通运输、生态环境、自然资源、林草等部门积极破解重要规划和工程中的围填海、穿越自然保护区等问题。财政部门尽快落实水运建设中央资金渠道与“十四五”期规模，适当扩大中央和地方水运建设专项资金支持范围，加强对重大工程研究、老港区码头升级改造、信息化建设等支持和引导。 

贯彻资源集约规划理念。将“生态优先、绿色发展”和集约节约资源理念贯彻于港口航道规划、建设、管理、运营服务全过程。加强同国土空间规划的衔接，强化港口核心岸线、国家高等级航道资源的保护和利用。 

强化港航规划落实监督。按照港口法、航道法要求，严格开展各级港口、航道规划的编制，对于违反规划建设的工程项目，应依法进行处罚并不得纳入新修订的规划中，切实维护港口和航道规划的严肃性和权威性。

（本文发表于2022年7月6日中国交通报）