解读《关于加强沿海和内河港口航道规划建设进一步规范和强化资源要素保障的通知》

实施沿海港口提升工程 打造世界一流港口枢纽

王达川 丁文涛 李善友 冯云

沿海港口是对外开放的门户和窗口，肩负着为交通强国建设提供高质量的枢纽服务、为全方位对外开放和“一带一路”建设提供战略支撑、为现代化经济体系建设提供重要引擎等历史使命。做好沿海港口建设要素保障，推动港口重大项目建设和功能提升，具有重要意义。日前，交通运输部、国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发《关于加强沿海和内河港口航道规划建设进一步规范和强化资源要素保障的通知》（简称《通知》），将有力保障用海、环评等沿海港口建设的关键要素，有力推动沿海港口功能提升和打造世界一流强港。

强化引领作用 加快编制实施港口规划

港口岸线是宝贵的不可再生资源，科学编制港口规划是节约集约利用港口岸线的客观需要，也是主管部门实施行业宏观管理的重要手段。我国沿海各港口的总体规划多为2010年前后批复实施，亟须根据新形势新要求开展规划修订或调整工作。为适应国家区域战略和产业发展对港口的发展要求，宁波舟山港、上海港、北部湾港、苏州港、大连港等一批港口启动规划编制工作。在港口规划编制管理实践中，地方普遍面临着加强港口规划及环评工作编制和审批的时效性、强化港口规划严肃性和指导性、统筹与国土空间规划协调等新要求和新挑战。

《通知》立足规范和加快港口规划编制，统筹生态环境底线约束、港口中长期发展资源保障和基础设施适度超前建设要求，从科学编制港口规划、维护港口规划严肃性和聚焦规划环评审查重点3个方面提出了具体措施要求。

一是进一步科学编制港口规划。强调《全国港口与航道布局规划》是各港口规划编制的上位规划，要求依据国土空间规划，前瞻性协调布局空间资源，对远景发展所需空间实施战略留白，合理规划港口水陆域边界，确保规划方案指导基础设施适度超前建设。

二是切实维护港口总体规划的严肃性。《通知》进一步强化和完善了规划管理体系要求，在《中华人民共和国港口法》《港口规划管理规定》《交通运输部生态环境部关于进一步明确港口总体规划调整适用情形和相应环境影响评价工作要求的通知》的基础上，强调港口规划修订要避免“化整为零”，不得采取多次零散调整，进一步强调了港口总体规划的严肃性。

三是进一步聚焦港口规划环评审查重点。《通知》提出，针对规划修订或调整的规划环评，重点审查港口规划修订调整范围内的方案，进一步突出了环评重点，减少了对规划修订调整范围外方案的影响，增强了已批港口规划的延续性和严肃性，从政策上协调了规划与环评的一致性，有利于引导各地用好规划修订及调整政策，加快推进港口规划编制工作。

强化用海保障 明确国家重大水运项目范围

考虑到我国沿海地区的资源禀赋条件，适宜建港的天然优良海岸线资源日益稀缺，大部分港口建设需要通过工程手段改善水深、陆域、泥沙淤积、风浪掩护等建港条件，通过正常用海和必要围填海，形成适应国际航运船舶大型化等发展趋势的深水岸线资源。

保障必要的新增围填海和加快处理围填海历史遗留问题对沿海港口建设与发展十分重要。《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》明确除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省（自治区、直辖市）提出的新增围填海项目申请。《国家发展改革委关于明确涉及围填海的国家重大项目范围的通知》明确了涉及围填海的国家重大项目范围。根据以上政策要求，规范确定涉及围填海的国家重大水运项目，并将尽快推进项目前期工作作为未来一段时间稳定沿海港口投资建设、确保港口能力和重点货类码头能力适应经济社会发展需求的关键举措。《通知》从两个方面提出了保障沿海港口用海的措施。

一是规范确定涉及围填海的国家重大水运项目。《通知》根据《国家发展改革委关于明确涉及围填海的国家重大项目范围的通知》，明确列入其中的港航设施项目属于国家重大水运项目，特别是点出《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》和《全国港口与航道布局规划》，明确了即将印发实施的《全国港口与航道布局规划》地位。《通知》提出，对国家重大水运项目，要依法依规支持相关港口规划和项目用海。小洋山北作业区集装箱码头工程等一批水运项目将符合国家重大项目条件，可按程序开展相关前期工作。

二是积极稳妥处理港口围填海历史遗留问题。2019年，未完成的填海造地项目停止，项目需先开展生态评估并制定修复方案，经省级政府同意，报自然资源部备案通过后，才可继续推进围填海手续。《通知》要求沿海省级自然资源（海洋）主管部门指导市县政府做好涉及港口的围填海历史遗留问题区域具体处理方案备案材料组卷工作，并对同一港口规划范围或同一管理海域范围内的历史遗留问题采取整体报备方式，对于围填海遗留问题涉及单个港口建设项目且需要报国务院审批的，历史遗留问题处理和项目用海申请可一同报送。这优化了区域历史遗留问题的报备方式，加快了历史遗留问题的处理进度，有利于沿海港口充分挖掘既有围填海资源利用效率，盘活资源存量。

强化能力保障 实施沿海港口提升工程

经过多年的建设发展，我国沿海港口基础设施能力和服务保障水平显著提升，在服务国家战略实施中发挥了重要支撑作用。2021年，沿海港口完成货物吞吐量99.7亿吨、集装箱吞吐量2.5亿标箱，承担了我国90%以上的外贸货物运输，吞吐量规模和万吨级及以上泊位数稳居世界第一。

与此同时，沿海港口发展不平衡不充分的问题仍较为突出，服务能力保障短板仍然存在，对国家发展和安全保障的支撑还不够充分。《通知》是保障水运规划建设要素的政策性文件，为实施沿海港口提升工程、打造世界一流港口枢纽提供了有力支撑。下一步，要围绕国家重大战略和交通强国建设目标，加快津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级港口群以及北部湾国际门户港、洋浦国际枢纽港建设，高水平推进集装箱、原油、煤炭、铁矿石、粮食、LNG等专业化码头、集疏运体系及航道、锚地、防波堤等公共基础设施建设，重点推动小洋山北侧、广州港南沙港区五期、深圳港盐田港区东作业区、南通港通州湾港区等集装箱码头工程以及宁波舟山港和西部陆海新通道港航设施工程等一批项目建设。

（本文发表于2022年8月5日中国交通报）