完善交通运输战略与规划法治保障
陈璟 姚晓霞 孙鹏 李继学 何佳媛
党的十八大以来,我国加快建设综合交通运输体系,构建综合交通运输规划管理体制机制,党中央、国务院先后印发《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》(简称两个纲要),形成了加快建设交通强国的总战略总规划。进入新发展阶段,交通运输肩负加快建设交通强国、当好中国现代化开路先锋的历史使命,战略与规划在政府治理中的基础性作用进一步凸显,确立其法律地位尤为必要和紧迫。
完善战略与规划立法是加快建设交通强国的基本要求
党中央、国务院高度重视交通运输战略与规划的编制实施。习近平总书记对编制综合立体交通规划,各种运输方式加强衔接协调、提高整体效率,要注重规划、更要注重规划实施和监管等问题,都作出了明确指示。习近平总书记尤其重视综合交通运输规划,2018年6月强调,交通部门负责运输网络布局和发展,要做立体的规划,把各方式全部综合起来考虑,不要造成浪费。
两个纲要对加快建设交通强国作出总体部署,其中专门就规划协同、规划衔接、规划体现法治要求、建立综合交通规划管理制度等提出具体要求。为更好推动两个纲要实施,确保各部门各地区有效落实,需要尽快确立两个纲要的法律地位,完善交通运输战略与规划的相关法律制度,对编制实施、评估监督等程序予以规范,为加快建设交通强国创造良好法治环境。
法治保障交通运输发展权利和资源要素支撑
按照全面深化改革和“多规合一”总体要求,近年来,党中央、国务院就“统一规划体系,更好发挥国家发展规划战略导向作用”“建立国土空间规划体系并监督实施”等问题作出重大部署,对交通运输规划管理产生重大影响。按照国家规划体系,交通运输规划属于专项规划。按照国土空间规划体系,在国家、省和市县层级,由交通运输主管部门编制交通基础设施专项规划。尤其需要重视的是,国土空间规划改革,是对空间类规划的系统性、整体性重构,要求涉及空间利用的各级各类交通运输规划与国土空间规划融合对接,注重存量挖潜,提高集约节约利用资源和保护生态环境的水平;提高规划精度,调整优化建设项目前期工作程序和规划各阶段深度,解决好交通基础设施落地入图问题;构建全国统一、上下贯通、左右联接的综合交通空间规划信息系统,满足数字化管控需要。
目前,交通运输规划与国民经济和社会发展、国土空间、区域发展、生态环保、水利等相关规划衔接,还面临不少困难和问题,交通项目的用地、用水、资金等资源要素保障不足,与相关规划之间深度、周期不匹配等问题,已经影响到规划实施。因此,迫切需要在立法中进一步明确交通运输规划与相关规划的关系,理顺交通运输与发改、自然资源、生态环保、财政等部门的关系,充分保障交通运输发展权利和资源要素支撑。
交通运输战略与规划改革成果需要立法固化
交通运输行业历来重视战略和规划,开展了大量工作实践,编制和发布了一系列战略和规划,覆盖综合交通运输、铁路、公路、水路、民航、邮政、城市交通等。单方式规划以相关法律为支撑,形成了较为成熟的规划体系。2008年以来,“大部制”改革、财政事权和支出责任改革等一系列国家重大改革决策部署实施,对交通运输行业发展产生深远影响,在推进铁路等重点领域改革、构建综合交通运输体系进程中,以统筹、协调、衔接各种运输方式为重点的综合交通运输规划体系逐步建立,交通运输战略与规划管理体制机制逐步完善,形成了较为成熟的管理模式和经验做法。这些改革成果有必要通过法律形式确立固化下来。
按照“大部制”改革工作要求,交通运输部被赋予“组织拟订综合交通运输发展战略和政策,组织编制综合交通运输体系规划,拟订铁路、公路、水路发展战略、政策和规划,统筹衔接平衡铁路、公路、水路、民航等规划,指导综合交通运输枢纽规划和管理等职责”,省级交通运输主管部门也被赋予综合交通运输战略与规划管理等职责,以综合立体交通网规划、综合交通枢纽规划、综合交通运输体系五年发展规划等为抓手,开展大量规划实践工作并形成了良性运转的规划管理体制机制,为建立综合交通运输规划管理制度、制定完善相关法规提供了有利条件,迫切需要通过法律形式固化下来,以便更好推进综合交通运输体系建设。
存在立法空白制约综合交通运输体系建设
一是交通运输战略的法律地位缺失。既有交通运输相关法律中尚未对此作出规定,战略的制定和执行缺乏法律依据。
二是综合交通运输规划的法律地位缺失,综合交通运输规划与单方式规划之间的关系不清晰。对于各种运输方式结构调整、线位统筹、枢纽衔接、资源保障等内外部关系的协调缺乏手段,对单方式规划的指导作用和衔接平衡作用急需法律保障,现有法律规范中关于加强方式间衔接的零星规定无法满足当前综合交通运输规划的现实需求,不利于发挥各种运输方式比较优势、提高综合交通运输体系整体效率。
三是综合交通运输规划体系亟待建立,管理程序亟待规范。目前综合交通运输规划实施与行业管理、投资政策、要素保障的联动关系不紧密,国家、省、市、县上下联动的综合交通运输规划管理机制没有建立,上级对下级规划缺乏指导和规范约束,部与部管国家局的规划管理关系也需要进一步规范落实,地方在统筹综合交通运输与单方式规划关系时面临程序性难题。在城市综合交通运输规划方面,如何协调自然资源部门和交通运输部门形成合力,在法律方面也急需明晰。
四是既有法律未对基础设施建设以外领域的规划作出规定。铁路、公路等单方式法律未对基础设施养护、运输服务、安全应急、绿色交通、智慧交通等基础设施以外领域规划管理作出规定,后者规划编制缺乏法律依据,编制规划的严肃性、规范性都有待明确。
国内外相关法律可作为有益参考
美国、日本、英国等发达国家均高度重视交通运输战略与规划的编制实施,并在相关法律中对相关职责、程序等予以明确规范。2005年,美国国会发布《安全可靠、灵活高效的交通公平法案》,规定运输部应制定运营和管理战略,以完善交通设施建设,缓解交通拥堵,最大限度提高运输效率,确保运输安全。美国《政府绩效和结果法》规定,美国运输部需要定期制定一系列相互配套的规划,包括五年规划、年度计划和绩效评估等。英国发布了多部《交通法案》,并多次修改《国家规划政策框架》,明确规范政府的规划编制工作。发达国家大都确立了公众参与交通运输战略和规划的程序,构建了公众参与的组织形式和反馈机制;建立了交通运输规划评价和考核体系,对于交通运输规划实行动态化管理,以利于根据外界条件变化或科学技术的发展,及时调整规划决策,从而实现交通运输规划的动态化完善与推进。
我国已颁布铁路法、公路法、港口法、航道法、民用航空法、邮政法、石油天然气管道保护法等交通运输相关法律,都包含了规划相关内容且多独立成章,规划是交通运输行业法规首先需要明确的对象和理顺的关系已成为共识。在上述法律中,规划在文本条款和体量方面大多占10%左右,内容都涉及规划主体、规划类型、规划分级、编制要求、用地保障等,且颁布时间越晚的法律中,规划相关内容的体量越大、内容设置越独立、关系梳理得越清楚。
战略入法也有先例可循,近两年我国制修订的体育法、科学技术进步法、数据安全法、乡村振兴促进法中,都确立了战略的法律地位,如明确规定实施全民健身战略,实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略,制定和实施知识产权战略,研究制定、指导实施国家数据安全战略,建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度等。这些都为完善交通运输战略与规划立法,研究起草交通运输法提供了有益参考。
(本文发表于2022年12月19日中国交通报)