强化综合交通枢纽专项规划引领作用
金敬东 孙广 宋永强 包继来 齐俊麟 黄金裕 徐洪喜 方涛 严红
由枢纽集群、枢纽城市和枢纽场站共同构成的“三位一体”综合交通枢纽体系,是国家综合立体交通网的重要组成部分。《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》均指出,要构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系。
当前,有的地方和部门对综合交通枢纽体系的认知依然不足,行业主管部门作为发展主体协调力度不够,对枢纽建设缺乏统筹考虑,创新与融合发展不足,制约了综合交通枢纽体系快速健康发展。
加强枢纽规划与城市规划衔接
交通枢纽仍被视为运输通道的附属品。随着交通强国建设加速推进和国家综合立体交通网布局不断完善,社会各界对综合交通枢纽重要性的认识也不断加深,但很多地方和部门仍然将枢纽作为通道建设的“附属品”予以对待,重视程度不够,投资力度不足。枢纽城市缺乏中长期的枢纽规划并未能与城市规划紧密衔接,未能从区域、城市整体视角及战略定位出发,统筹考虑设施布局、线网衔接、功能组织、服务供给,影响到枢纽系统功能的发挥。
行业主管部门作为推进主体协调难度大。综合交通枢纽体系建设涉及城市规划、土地利用、环境保护等诸多领域,其建设难度、复杂性和不确定性远大于通道或线路的建设。按照过去的发展思路,由城市交通运输部门主导推动枢纽场站建设,难度很大,推进力度相对不足。统计表明,“十三五”期间,部综合客运枢纽的项目计划执行率仅为67%,而货运枢纽(物流园区)项目更是受市场因素等各方面影响执行率更低(含动态调整项目)。
对枢纽体系统筹考虑不够,资源未能有效整合。当前,在枢纽发展逐步成熟的背景下,枢纽对城市经济发展的推动作用(即枢纽经济)没有得到充分发挥。从城市整体视角出发,统筹考虑城市内外各类型枢纽站场布局,才能充分发挥各类枢纽站场的功能与作用。除站场和集疏运线路等硬件基础设施外,运输组织、信息化等“软件”也是枢纽系统建设的重要组成。当前,交通运输部组织开展的公交都市建设、城乡客运一体化、城市绿色货运配送等工作都是枢纽城市建设内容的一部分,但这些工作与枢纽站场建设并立且分散开展,缺乏系统考虑和整体谋划。
创新驱动与融合发展不足。新技术、新模式在综合交通枢纽中推广运用不够,数字化、智能化发展水平不高。综合交通枢纽与城市功能结构的协调性、与产业空间布局的动态适应性不足,土地资源集约节约利用程度不够,枢纽发展方式比较粗放。
指导地方加快枢纽体系建设
一要提升战略地位、强化规划引领,谋划好综合交通枢纽体系建设与发展的总体部署。
编制综合交通枢纽体系中长期发展专项规划。与公路、水运、铁路、民航等行业专项规划并列,推动全国性综合交通枢纽城市编制城市级综合交通枢纽体系发展规划,增强枢纽建设与发展的科学性、系统性。
进一步加强对全国性综合交通枢纽城市的指导。按照《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》的有关要求,尽快研究并出台关于加快推进综合交通枢纽体系建设与发展的指导意见,指导地方加快枢纽体系建设工作。
采取有力举措着力形成保障枢纽规划落实的机制。加强枢纽规划管理,实施枢纽城市规划审批管理并提高审批层级,并强化规划管理机制、完善相关规划编制管理办法,进一步强化规划的刚性约束,一张蓝图干到底。
进一步加大枢纽建设投资力度和投资范围。财政部出台了新的车购税使用管理办法,明确了综合运输的投资方向并将枢纽建设纳入其中,建议交通运输部积极协调财政部进一步明晰枢纽建设投资口径,并加大枢纽建设投资力度,为国家综合交通枢纽体系的建设与发展创造更加有利的条件。
二要明确主导力量、强化联合建设,着力形成交通运输行业引领、地方政府主导、全社会广泛参与建设的发展格局。
改变过去由城市交通运输部门主导、按项目建设的传统思路。充分调动地方党委、政府的主动性,让地方政府成为枢纽及集疏运体系建设的主导力量,协调各部门横向配合、上下联动,并发动社会各方力量广泛参与,保障国家综合交通枢纽体系规划落地与实施。
建议交通运输部通过将枢纽集群和全国性综合交通枢纽城市纳入交通强国建设试点范畴、与枢纽建设城市签订共建协议等方式,进一步调动地方政府加快综合交通枢纽城市建设的积极性。
部级层面可以将枢纽站场建设、集疏运线路建设、公交都市建设、城乡客运一体化、城市绿色货运配送进行统筹整合,作为综合交通枢纽城市建设的一部分内容并予以优化完善,协调好部内有关枢纽城市建设的各项工作,突出多层级枢纽城市建设在枢纽体系的重要地位,集中力量打造“国家综合交通枢纽城市”品牌。
部级层面加强资源整合、集中攻关,加快推进管理创新、技术创新、模式创新,推进综合交通枢纽智能化升级、绿色化转型、安全化运行,增强综合交通枢纽发展的内生动力,激发枢纽经济发展新动能,着力实现国家综合交通枢纽体系的高质量发展。
结合《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》加强宣传,深化认识、凝聚共识,为综合交通枢纽体系的建设与发展创造良好外部环境。
(本文发表于2023年6月6日中国交通报。作者系交通运输部党校部管干部专题研究班学员。金敬东单位系交通运输部规划研究院)