探寻城乡交通运输一体化新发展路径
奉鸣
持续深化“交通+”融合发展
我国城乡交通运输经历了从城乡交通运输各自发展、城乡交通运输互动融合发展到城乡交通运输一体化发展三个阶段。
1949年至1978年城乡经济社会二元分割,农村运输需求少,地方为主通过组织发动当地群众修筑县乡公路。
1978年至2012年农村人口向小城镇和东部沿海地区城市流动,顺应人口跨区域流动和出行需求,2003年原交通部提出“修好农村路,服务城镇化,让农民兄弟走上油路和水泥路”目标,2005年制定《全国农村公路建设规划》,2006年组织实施“五年千亿元”工程农村公路建设,2008年左右各级政府开始扶持农村客运发展。
2012年城乡交通运输开始逐渐迈向一体化发展,服务国家新型城镇化建设、乡村振兴战略实施,支撑决胜全面小康战略目标实现,2020年8月底,全国具备条件的3.1万余个乡镇和54.3万余个建制村全部实现通客车。近年来围绕“四好农村路”、农村客运、农村物流等方面开启了高质量转型发展。
交通运输部自2016年起持续开展城乡交通运输一体化示范县创建工作,今年7月发布了关于拟确定北京市昌平区等118个县(市、区)为第三批城乡交通运输一体化示范创建县的公示。通过示范创建,调动了各地推进城乡交通运输一体化发展的积极性,带动提升了城乡交通运输基础设施、客运服务、货运和物流服务均等化水平。
当前全国已基本形成遍布农村、连接城乡的农村公路网络;城乡客运服务体系不断完善,农民往返城乡务工、上学、探亲、就医等更加便捷安全;县乡村三级物流服务体系逐步完善,进一步打通了“农产品进城、工业品下乡”的双向运输通道,推动了交通运输资源在城乡之间有效覆盖和共享,带动乡村产业蓬勃发展;“交通+”融合发展持续深化,促进城乡交通运输资源有效盘活、集约共享和高效利用,农村居民获得感、幸福感和安全感大大增加,为服务乡村振兴战略提供重要支撑保障。
抓住机遇 向纵深推进
推进中国式现代化建设,促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。截至目前,我国共计1864个县级区划,面积占全国总面积约94%。2022年年末,全国常住人口城镇化率达到65.22%,大约4亿人是农村人口,根据有关专家预测,即使2035年我国城镇化率达到73%至75%,2050年我国城镇化率达到80%,仍有将近3亿人居住在乡村。
当前城乡交通运输一体化还在进一步向纵深推进,面临新的发展形势。第六次、第七次全国人口普查数据显示,10年间,我国跨省乡—城流动人口增幅减缓,而省内乡—城流动人口增幅快速增加。住房和城乡建设部《2021年乡村建设评价报告:28省、81县调查报告》显示,返乡人口首选去县城安家定居,县城成为农村居民购房首选地。2020年城关镇人口占县域人口比重从10年前15.2%上升到21.24%。2022年5月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,在过去“大中小城市和小城镇协调发展”提法基础上,特别强调以县城为重要载体的城镇化建设,未来县城将成为我国城镇化建设的主战场之一。
与此同时,我国村庄数量在显著减少,从1991年到2020年,平均每年减少4.7万个,2020年一年就减少了15万个,背后原因既有部分地区撤村并居的结果,更主要是人口流失导致村庄自然消亡。当前农村地区小汽车逐渐进入家庭,电动车开始普及,老人、儿童、妇女和部分中坚农民构成当前农村地区主要出行人群,这些人群出行集中在特殊时段和特殊场景。
推动乡村振兴最重要的是推动乡村产业振兴,2021年中央1号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,农业农村现代化进程加速推进。2023年中央1号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》,明确要求做大做强农产品加工流通业,加快发展现代乡村服务业,要加快粮食烘干、农产品产地冷藏、冷链物流设施建设,完善县乡村电子商务和快递物流配送体系,建设县域集采集配中心,推动农村客货邮融合发展,大力发展共同配送、即时零售等新模式,推动冷链物流服务网络向乡村下沉,发展休闲旅游业,推动乡村民宿提质升级等。这些都对进一步提高道路路面适应性和安全性、完善农产品流通运输网络、优化交通物流组织模式、完善配套服务、改善运营环境等提出新要求。
精准施策 集约高效
推动城乡交通运输一体化发展,引导各类交通要素合理有序流动,需要认清形势,尊重客观规律。我国幅员辽阔、人口众多,各地区自然资源禀赋差异大。面向未来推动城乡交通运输一体化高质量发展,应该更加注重实际。
在发展思路上,应实现三个转变。应“因地制宜、分类指导、量力而行、注重效益”,更精准施策,从过去制定统一目标转向差异化发展,从建设为主转向运输服务质量、效率提升为主,从追求规模速度转向追求质量效益。
不同类型县域发展特点、地理空间区位不同,交通运输一体化发展的策略也不同。在中心城市、都市圈、城市群周边区域的城郊县,受城市产业和生产模式辐射,城乡人口呈现双向流动特征,城乡交通运输一体化以“同城化”为主要特征,侧重于提升与毗邻城市互联互通水平、推动运输服务与城市并轨同质。产业密集县一般不具备优越的地理位置,但具备较多的企业和工厂,同时拥有丰富的劳动力资源,城乡交通运输一体化发展侧重于提升物流供应链服务水平和交通运输发展整体效能。一般发展县往往距离城市有一定距离,与城郊县和产业密集县相比,人口与经济基础相对较弱,重点应提高农村居民出行便利性,城乡交通运输发展需要全面加强。偏远型县通常远离大城市或主要交通干线,主要依靠本地资源和产业来满足居民的生活需求,对外交流联系相对少,经济发展水平较低,偏远县可根据特色产业和自然资源条件,因地制宜制定城乡交通运输发展策略,交通运输发展的“最后一公里”问题需要得到重视,同时一些特殊地质山区应注重提高交通运输发展韧性、畅通内外交通联系。
在发展重点方面,应“强龙头、保基层、抓中间”。强龙头,要发挥县城在推动城乡交通运输一体化发展方面的龙头地位,强化推动县城发展、交通运输、土地利用一体化规划设计,统筹城乡发展县城公共交通,完善县城对外交通衔接组织,建立以县城为区域中心的物流流通网络。保基层,要确保政府提供农村地区兜底式基本公共服务,运用城乡公交、农村班车、区域经营或预约响应等灵活多样、经济实用的客运组织模式,维持住村一级基本公共服务水平,同时确保“最后一公里”快递进村。抓中间,重点是抓特色小镇,未来很多自然村消亡,县城和特色小镇将成为县域生产组织中心,应构建适应未来生产居住特点的交通运输组织模式。
在发展内容方面,应推动集约高效发展。适应农村地区大尺度空间、低密度人口特点,推动城乡交通运输一体化集约发展。加快交通与邮政、旅游、农业等产业融合发展,促进资源高效利用,用信息化、智能化手段提升农村地区交通运输发展整体效能。
加强县域交通治理能力研究
加强城乡交通运输一体化发展规划政策体系。目前城乡交通运输发展呈现新的态势,部分地区在推动城乡公交化发展或城乡客运公交化改造,建议在部级、省级层面积极鼓励探索完善城乡交通运输一体化规划体系,打破城乡区域、部门分割,推动跨行政区、跨部门的城乡客运、货运物流一体化规划,以县域为单元或跨县域单元统筹城乡客运、货运物流发展,并积极完善相关技术方法和投资政策。在制定政策时,结合不同类型城乡交通运输一体化模式,差异化分类施策。
强化对县城交通运输发展的政策引导。县城是县域发展的龙头,也是国家新型城镇化发展的重要载体,未来县域人口、产业等资源将进一步向县城集中,县城和小城镇将成为农村生产、生活的中心。建议加强对县城交通运输发展投资政策和治理体系的研究。针对县城交通运输发展、县城到重点乡镇的干线路发展建立新的投资政策。目前县交通运输局编制少,而且基本都没有配置邮政行政编制,建议加强县交通治理体系研究,国家、省、市组织开展县城交通运输发展示范试点。
构建适应乡村发展特点的城乡交通运输一体化示范县建设路径。农村地区客货运输具有需求分散、特殊时段需求突出等特点,推动农村交通运输相关资源整合利用、提升农村地区运输组织效率,是城乡交通运输一体化示范县建设的重点推动目标。信息化、智慧化手段可以有效地提升农村地区客货运组织效率,是解决农村运输问题的重要抓手。农村村庄在变迁,格局在演变,存在较强的不稳定性,建议未来创建工作应加强信息化手段引导,推动构建可持续发展的城乡交通运输组织模式。
(本文发表于2023年8月25日中国交通报)